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60年政府机构改革的启示
时间:2013-07-16              

  中国政府机构改革是一个艰难而复杂的过程,是一个不断探索不断前进的过程。在60年中进行了多次大的政府机构改革,大致每隔5年进行一次。回顾60年中国政府机构改革的历程,有成就有问题,客观评价与反思60年来我国政府机构改革的得与失,从中总结一些经验与教训,意义重大。

  新中国成立以来前30年的政府机构改革,基本在精简———膨胀———再精简———再膨胀,合并———分开———再合并———再分开,权力上收———下放———再上收———再下放的循环圈中运动。而后30年机构改革成效越来越明显。

  以探索实行大部制体制为特色的全国新一轮地方政府机构改革历时10个月,目前已基本完成。通过改革,绝大多数省区市加快了政府职能转变,强化了社会管理和公共服务职能;政府部门更加统一、精简、高效,实现从“瘦身”到“健身”的转变。

  中国政府机构改革是一个艰难而复杂的过程,是一个不断探索不断前进的过程。中国政府在60年中进行了多次大的政府机构改革,大致每隔5年进行一次。回顾60年中国政府机构改革的历程,我们认为有成就有问题,因此客观评价与反思60年来我国政府机构改革的得与失,从中总结一些经验与教训,意义重大。

  一、政府机构改革的简要回顾

  新中国成立以来前30年的政府机构改革,基本在精简———膨胀———再精简———再膨胀,合并———分开———再合并———再分开,权力上收———下放———再上收———再下放的循环圈中运动。

  (一)前30年机构改革在循环圈中运动。

  中央机构扩大的改革。新中国建立时,中央政府机构总数只有35个。1952年国家开始大规模经济建设,开始了第一次以加强中央集权为核心的机构扩大的改革。到1956年,中央政府机构扩大到81个,其中管理经济部门就有50个。

  中央向地方放权的机构改革。由于第一次机构扩大,中央高度集权,使地方失去了自主权,地方抱怨太多,反映强烈,要求放权呼声很高。从1958年到1959年,中央实行了以放权为中心的精减机构的改革,第二次机构改革把原来由中央管理的企业和事业单位下放给了地方,中央撤销了很多部门和直属机构,政府机构从81个减为60个,其中管理经济的部门从50个减为36个。

  中央再次进行以收权为核心的机构扩充改革。在第二次机构改革放权之后,中国“大跃进”严重失误,宏观经济发展严重失控,经济建设出现了严重挫折,中央认为权力下放太多,需要收回地方的权力。从1960年到1965年进行了以收权为核心的机构扩充改革,再次将原来中央的60个部门扩大到79个部门,特别增加了管理经济的部门,由原来的36个部门增加到53个部门。第三次机构改革之后中国进入十年“文革”,到1967年,政府部门受到冲击,很多部委被砍掉,只剩下32个工作部门。1976年“四人帮”被粉碎,经济建设又提到了议事日程,中央机构又开始增加,再次出现机构膨胀。到1981年,国务院所属机构达到120个,机构的数量和行政人员达到新中国成立以来的最高峰。

  (二)后30年机构改革成效越来越明显

  第一次:1982年。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质;在精简机构方面,国务院各部门从100个减为61个,人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

  第二次:1988年。通过改革,国务院部委由45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人。增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

  第三次:1993年。改革实施后,国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个,人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局,国务院直属事业单位调整为8个。

  第四次:1998年。国务院不再保留的有15个部委,新组建4个部委,更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

  第五次:2003年。这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革后,除国务院办公厅外,国务院由28个部门组成。

  第六次:2008年。除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。这次改革突出了三个重点:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。以探索实行大部制体制为特色的全国新一轮地方政府机构改革历时10个月,目前已基本完成。通过改革,绝大多数省区市加快了政府职能转变,强化了社会管理和公共服务职能;政府部门更加统一、精简、高效,实现从“瘦身”到“健身”的转变。

  二、政府机构改革的启示

  加强政府自身改革,必须坚持以人为本、执政为民,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点;必须坚持从国情出发,实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;必须坚持不断完善社会主义市场经济体制,促进经济社会全面协调可持续发展;必须坚持创新政府管理制度和方式,提高政府工作透明度和人民群众的参与度。政府机构改革的目标是,建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府,建设一个人民群众满意的政府。当前和今后一个时期,要以转变政府职能为核心,规范行政权力,调整和优化政府组织结构与职责分工,改进政府管理与服务方式,大力推进政务公开,提升公务员队伍素质,全面提高行政效能,增强政府执行力和公信力,完善公共财政模式,提供更多的公共福利与公共产品。

  (一)机构改革具有长期性、复杂性、艰巨性

  政府是执行国家意志,处理国家公共事务的组织,是十分重要的国家机构,从事内政、外交、财政、国防、交通、教育、警卫、公共事业、社会治安等活动,任务繁重,范围广泛。多年来,我国政府机构是建筑在计划经济基础上的,处于社会组织的核心地位,机构庞大,人员众多。而改革必然涉及众多人的利益,因而它的改革总是“牵一发而动全身”。从新中国成立到“文化大革命”,全国搞过三次较大规模的机构精简,基本不成功。1978年以来,我们的机构改革几乎从未停止,其间有过三次较大范围的改革高潮,然而事实上始终未能走出“精简———膨胀———再精减———再膨胀”这样一个怪圈。每一次精简,差不多都以机构的再度膨胀、“吃皇粮”人员再度增多而告终。直到今天,政府机构存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性的解决,机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾突出。“以史为鉴,可以知兴替。”为此,我们一定要有严谨的科学态度,深刻认识改革的长期性、复杂性、艰巨性,要懂得“改革是中国的第二次革命”,“精简机构是一场革命。对于机构改革这样事关全局的大动作,必须纳入科学的轨道,首先要组织专门力量对它进行广泛、深入的科学研究,以取得理性认识;然后按照社会主义社会科学管理的规律和原则,通盘考虑,制订切合实际的方案,积极推进。那种认为改革能立竿见影,没有什么阻力,不需要做长期艰苦努力的观点,只能是幻想。如1982年的机构改革,没有进行充分的调查论证,不重视行政管理科学的指导作用,主观随意性大,导致改革不成功。

  (二)机构改革要紧紧抓住职能转变这个关键

  政府的职能同政府机构密切相关,有什么样的职能就有什么样的机构。政府机构的设立与整体配置,集中体现了政府对经济和社会的管理体制。职能是机构设置和改革的重要依据,判断一个政府机构是否撤销、合并、调整,主要看其是否承担行政管理职能,只有分清职能和明确职能,才有可能对政府机构进行科学的调整和改革。只要抓住了转变职能和职能明确这个关键,政府机关改革就能顺利进行,而不会出现新的反复。因此,职能与机构二者的改革必须结合进行。首先是政企分开,这是政府职能转变的核心内容。过去我国政府高度集中统一的指令性计划管理方式,主要体现在对经济的管理上,而其中又主要体现在对企业的管理上,造成政企不分,企业是政府手中的筹码或附属物,企业没有活力也没有压力,而政府肩上的担子就放不下,事情一多,除了增加机构和人员,就没有什么别的好办法。为此,在管理经济方面,我们要由运用行政手段为主转向运用经济手段为主,要由直接管理和微观管理为主转向以间接管理和宏观管理为主;其次,要继续保持保卫与治安职能,不断发展民主职能;第三,对人口控制、生态环境保护、社会福利和社会保障等公共事务的管理职能日益扩大;第四,国际交流与合作的管理职能不断增多;第五,预测性、咨询性管理职能不断强化;第六,灾害和突发性事件的管理将加强。总之,要由过去的“大政府,小社会”的管理模式,转变为“小政府,大社会”的管理模式。

  (三)机构改革必须积极稳妥地推进

  改革有激进式与渐进式两种。中国是一个发展中的大国,人口众多,经济不发达且发展不平衡,社会主义改革又是一场没有先例可循的全新的事业。比起经济体制改革来,机构改革属于政治体制改革的一部分。邓小平指出:政治体制改革非常复杂,“每一个措施都涉及千千万万人”,触及许多人的利益,会遇到很多的障碍,因此需要更加审慎从事,必须在党的领导下分步骤、有领导、有秩序地进行。政府机构改革只能选择渐进式改革,这样才能既推进改革,又避免改革过程中出现不必要的社会震荡,有效地防范改革的风险。

  (四)机构改革是一个系统工程,须与其他改革配套进行

  我国多次进行政府机构改革不成功的一个重要原因,就是改革不配套。具体地说,一是机构改革了,但旧的观念还没有改变。陈旧的、习惯的、世俗的、落后的思想观念继续影响和支配人们的行为。因此,一遇合适的机会,某些人和某些组织就要假借各种名义将已经改掉的东西重新恢复起来。二是机构改革了,但管理体制和管理职能没有改变。在过去政府部门管理体制下,政府不但仍然大量包揽企事业单位事务和社会性事务,而且在新的名义下越管越多。大量的直接管理需要大量政府机关和人员,因此,精简只能是暂时的、形式上的,不可能是长久的、稳定的。三是领导制度和干部制度没有改变。领导制度和干部制度依然如旧,国家行政人员的素质提高不快,工作缺乏制度化的保障,影响行政效率的全面发挥,也影响干部的情绪和积极性,一旦遇到变革就会人心浮动,妨碍改革的顺利进行。所以,行政机构改革必须与领导制度和干部制度配套进行。四是工作制度和工作方法依然如故。不尽合理的工作关系和工作程序浪费了许多时间和精力,不思进取的工作方式和文牍主义,使机关成天陷入文山会海之中,除增加机构和人员外无法应付日常工作。五是由于社会保障机制不健全,干部担心失去饭碗,所以明里暗里抵制机构改革的人太多。

  (五)机构改革要立足中国国情,因地制宜

  每一个国家的历史不同,经验不同,现实情况不同,各国的改革也不可能一样。只有从国情出发,才能保证改革取得成功。中国幅员辽阔,人口13亿多;中国是发展中国家,人均国内生产总值还比较低,仍处于社会主义初级阶段;中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度,政府承担着对公有制财产的保值增值责任等,这决定了我国政府的职能比西方国家要复杂得多,决定了我国的行政改革必须从国情出发。否则,再好的改革设想,也是空中楼阁,没有实用价值。此外,还要看到,中国的经济发展有很大的不平衡性,其发展水平由沿海到内陆,从东部到西部呈阶梯状态,且每个地区、每个县市之间的发展水平也有很大差异。必须注意照顾各地的特殊情况,使具体政策有一定的灵活性。因此,中国在推进行政改革的过程中,十分注重从各地实际出发,不搞一刀切,允许各地在遵守改革总的原则和方针的前提下,在改革的具体步骤方法方面因地制宜。中央政府则根据各地不同情况实行分类指导,使改革更符合各地的实际。

  (六)坚持依法改革,建立健全一整套法律法规

  以往的机构改革走不出“怪圈”,一个重要的原因是没有过硬的约束机制。即使现在精简了,由于缺乏明确的法律依据,也没有以法律制度形式固定下来,事情一多,领导人一点头,就要增加机构和人员;被改掉的东西可以轻易恢复;当时改革了,日后还会补齐。应当坚决贯彻依法治国、依法行政的原则,杜绝行政不受法律约束的行为。政府机构的设置与编制,以及财政费用支出,都由相关法律、制度加以严格的规范和监督。只有建立起法律约束、财政约束等硬机制,机构改革的成果才能得以保持。

  (七)既要吸收自己的经验又要借鉴外国的经验

  中国的行政史具有几千年,历朝历代都曾进行过大大小小的行政改革,为当今中国行政改革提供了丰富的经验。我们应该以辩证的历史唯物主义态度,看待行政上的这些历史文化遗产,吸取其精华,剔除其糟粕,古为今用。世界各国在长期的行政管理实践中都积累了许多经验,这是人类的共同财富。尤其是西方发达国家在发展市场经济中创立的某些行政管理经验,更需要我们加以借鉴。

  (八)始终坚持与时俱进,大胆创新

  行政管理体制不仅是对现有权力格局和利益关系的调整,而且是一场深刻的思想革命和观念变革,创新是行政管理体制改革的灵魂。回首以往的改革,都是在改革目标上不断明确,在改革方式上不断改进,在改革领域上不断拓宽,在改革程度上不断加深,从而不断取得新的突破。(王克群)


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